云南省财政厅：
为进一步规范和加强农（林）业保险保费补贴资金使用管理，提高资金使用效益，按照省财政厅《关于开展2017年农（林）业保险保险费补贴专项资金绩效评价工作的通知》（云财金〔2018〕88号）要求，省林业厅围绕任务完成、实施措施、资金管理和使用、项目效益等情况，对全省2017年森林火灾保险保费补贴资金使用管理绩效认真进行了自评。现将自评情况报告如下：
一、2017年森林火灾保险实施基本情况
（一）投保及保费缴纳情况。根据省政府于2017年1月批准发布的云南省第四次森林资源二类调查数据（云政复〔2017〕7号），全省有林木覆盖公益林18424.75万亩、商品林19454.09万亩，共计37878.84万亩林木符合参保条件，可参加森林火灾保险。截至2018年6月29日，全省共计投保公益林（18424.75万亩）和商品林（6721.61万亩）约2.51亿亩，其中公益林做到了100%参保，商品林参保率为34.55%，全省森林综合参保率为66.39%。全省已缴纳公益林、商品林保费共计10032.544万元（含收缴商品林经营者保费403.2966万元），占应缴总保费10058.544万元的99.74%。除景洪市还有26万元中央保费补贴资金因中央资金未到位尚未拨付承保公司外，其余地区应缴保费已全部缴清。
（二）火案受理及赔付情况。2017年防期，全省共发生森林火灾保险案件122起，其中曲靖市32起，保山市、德宏州各31起，怒江州11起、楚雄州5起、迪庆州4起、文山州3起、昭通市2起，昆明市、丽江市、临沧市各1起。经查勘定损，需赔付保险金447.1698万元。除怒江州7起、共6.56万元，临沧市1起、2.598万元的赔款正在核赔外，其余114起、共计438.0118万元赔款已全部结清。122起案件，涉及林业经营单位57家、林农655户，共712位（家、户）受灾林权所有者直接获益。安宁市八街街道鸣凤村"4·11"火案需兑付保险金35.32万元，为单项赔付额最大的案件。未发现不赔、少赔、赔付不及时、不到位和刻意骗保等不良现象。
（三）防灾防损费等经费投入情况。各承保公司根据《保险法》第五十七条、《金融企业财务规则》"据实列支"及保监部门关于防灾防损的有关规定，认真履行防灾减损义务，共投入防灾防损费2370.527万元（占应缴总保费的23.57%）用于加强基层森林火灾防控，并严格按照《农业保险法》的有关规定，投入森林防火、森林火灾保险宣传经费737.9511万元（占应缴总保费的7.34%），投入商品林保费收缴工作经费497.7779万元，不断扩大森林防火、森林火灾保险工作的社会化程度。
二、主要做法及成效
（一）主要做法。为扎实有效做好森林火灾保险工作，确保森林火灾保险这一强林惠民政策切实落到实处，各级林业部门积极强化与财政、保监等部门的沟通协调，真抓实干，认真履职，并始终把森林火灾保险工作摆在转变政府职责职能、创新森林防火和林业管理机制、实现传统林业向现代林业转变的突出位置狠抓落实。
1、全面总结，完善方案。我省森林火灾保险自2010年11月启动实施以来，长期采用全省统保（即由省林业厅统一招标采购承保公司、统一签订服务协议、统一划定承保区域，再由各州市、各县市区具体组织实施）模式，针对此种模式存在的基层有效监督、督导承保公司认真履职难、商品林经营者保费收缴难、案件查勘定损难、基层工作被动等多种问题，省林业厅牵头制定了《云南省森林火灾保险实施方案（试行）》（以下简称《实施方案》）充分征求了省财政厅、云南保监局意见，于2017年1月获省政府批准施行。与原方案相比《实施方案》的优化主要体现在以下五个方面：一是将原方案的全省统一组织实施，调整为由各州市组织实施，最大限度克服了全省统保的不足，又有利于基层根据网点布局、承保能力、服务质量等因素合理选择承保公司，并有效督导各承保公司认真履职，切实增加基层人力、物力等方面的投入，切实扎实履行林农保费收缴、防灾防损等义务，不断提高服务"三农"的质量和水平，保障火灾保险工作顺利推进，有效化解和分散各种突出矛盾，也便于基层因地制宜地制定切合各地实际的具体措施和办法，使工作推进更加顺畅。二是将原方案公益林赔款由承保公司直接兑付各县市区林业局，由各县市区恢复造林，调整为公益林赔款由承保公司兑付到各林权所有者，由各级林业、财政部门监督灾后恢复造林，与《物权法》相配套和衔接，确保森林火灾保险工作步入法制化轨道。三是进一步明确、细化各级林业、财政、保监、承保公司等各单位各部门职责任务，合力推动工作。四是严格商品林保费收缴、财政补贴保费拨付及承保、理赔等有关政策法律规定，确保工作依法合规。五是优化、完善原方案的部分其他内容，确保火灾保险工作进一步规范化。
2、及时安排，加强督导。一是《实施方案》获批后，省林业厅及时联合省财政厅、云南保监局印发各州市组织实施并在2017年全省林业局长会议上对相关工作进行安排部署。二是各州市根据省级实施方案，制定州市实施方案，并认真组织实施。三是为确保基层林业部门准确把握森林火灾保险内涵、相关政策法规，掌握投保、理赔等各环节工作步骤和要求，及时下发了《关于认真做好森林火灾保险和野生动物肇事公众责任保险工作的通知》（云林发〔2017〕5号）、《关于进一步做好森林火灾保险工作的通知》（云林防火〔2017〕7号）、《关于加快推进2017年森林火灾保险工作的通知》《关于2017年森林火灾保险工作进展情况的通报》《关于规范森林火灾保险工作的通知》，对工作要求进行进一步细化。四是对个别推进不力的州市，分管厅领导及时与州市政府分管领导沟通衔接，推动工作，省防火办每周调度各州市工作进展，督促、指导各州市抓好工作落实，撰写工作进展情况专题报告15份报送相关领导。
3、狠抓落实，扎实推进。一是强化组织领导。各地成立了由林业、财政、承保公司负责人组成的森林火灾保险工作协调小组，各级防火办安排专人负责森林火灾保险日常工作，确保森林火灾保险工作顺利推进实施。二是强化宣传培训。各级防火部门、承保公司积极宣传森林防火和森林火灾保险政策，通过编印宣传册、宣传单、宣传海报等多种形式，积极宣传引导广大林农投保，并通过云南电视台、云南广播电台、中国绿色时报等新闻媒体积极宣传森林火灾保险，增强全民防火减灾的风险意识。编印发放了《森林火灾保险项目文件汇编》《森林火灾保险试点操作手册》便于基层理解把握政策，熟练掌握操作流程。同时，各级林业部门按分级培训的原则，举办各类森林火灾保险培训300余场次，完成了对各级林业、财政部门有关领导、工作人员共9000余人的培训。其中，省林业厅对全省县级以上专职副指挥长、防火办主任进行了1次集中培训，并邀请国家林业局、省财政厅、云南保监局等单位领导或业务骨干从保险相关政策、财政保费补贴资金管理、相关行业监管要求等方面进行全方位讲解，有效提高了基层政策理论水平，为火灾保险工作顺利推进奠定了基础。三是强化资金保障。各级林业部门积极协调财政部门，落实财政预算，及时拨付财政拨付补贴资金，为2017年森林火灾保险保费补贴工作的顺利开展做好了资金保障。四是认真做好商品林农保费收缴工作。各级林业部门积极督促、监督、指导并配合各承保公司严格按照"见费出单""五公开、三到户"等规定，认真做好商品林农保费收缴工作，共计收缴商品林经营者保费403.2966万元，做到"愿保尽保"，确保政策惠及林农。五是抓理赔、降风险。各级林业部门积极协调承保公司不断建立健全基层服务网络，并在不违背保险业相关规定和保险协议前提下，简化投保、理赔等操作程序，第一时间介入森林火灾案件，制作典型理赔案例，努力解决查勘定损难、理赔手续复杂等问题，不断提高理赔效率。六是林业、财政等各级各相关单位多次派出工作组，反复深入基层，促进基层单位协同做好森林火灾保险各项基础工作，激励、指导林业经营者积极参与火灾保险，有效、有序推进保险工作。其中，省林业厅、省财政厅派出联合调研督查组于2017年4月17日-21日对红河州、普洱市的火灾保险工作进行了专题调研督查，有效推动了工作的实施。
（二）取得成效。我省森林火灾保险工作在省委、省政府的大力支持和正确领导下，在省林业厅、财政厅和云南保监局的精心组织和竭力推动下，经过基层林业、财政等相关部门的共同努力稳步推进，通过采取不设免赔、督促承保公司认真履行防灾防损和商品林保费收缴义务、强化宣传培训等措施，做到了公益林100%参保，商品林参保率34.55%，做到了财政保费补贴资金足额到位、业务管理规范、政策措施因地制宜、"愿保尽保"，确保57家受灾林业经营单位、655户受灾林农及时获赔，1.1179万亩受灾森林恢复有了资金保障，实现了"政府得民心、林农得实惠、生态得保护、保险得发展、防火得促进"的目标，为森林云南建设和西南生态安全屏障建设作出了积极贡献。
三、存在的主要问题
森林火灾保险由各州市组织实施，增加了基层工作的灵活自主性，有利于基层根据服务网点布局、服务能力、服务质量等情况，优选符合各地实际的承保公司，也便于基层林业部门有效监督承保公司认真履约，促使承保公司认真履行招标约定的各项保险服务事宜，妥善解决了原全省统保统购因商业竞争激烈而导致的矛盾过于集中、森林火灾保险工作陷入被动的不利局面，避免了选定的承保公司不符合各地实际、不利于基层工作落实等不利情况的发生，有效减少了中介等中间环节，节约了保险工作成本，极大的方便了森林火灾保险工作的推进落实。但因林业行业特点、政策顶层设计等诸多因素导致的商品林农保费收缴困难等问题还将长期存在，尚待逐步解决。
（一）商品林农保费收缴困难。由于林农风险意识不强、自行参保积极性不高；全省涉及860余万户林农，居住分散，且林地分散、大小不一，经济条件差异大，保费收取工作量巨大；按林农每亩交纳保费0.06元计，户均应缴1.3元，收缴成本极高、难度巨大；大量青壮年管事林农外出务工，常年不在家，无法进行收取；保险服务网络不健全，业务人员严重不足等客观原因，造成商品林农保费收缴较为困难。这一客观现实难题，自森林火灾保险工作启动实施以来，就一直存在，已成为制约森林火灾保险工作持续健康发展的一大瓶颈，需采取有效措施逐步加以解决。
（二）火灾保险案件查勘定损难。国家尚无森林火灾损失评估标准，损失认定难于做到客观公正，并具有法定效力；承保公司无火灾损失评估力量，影响了理赔效率；发生在商品林地的多数森林火灾往往涉及多户甚至十多户林农，定损理赔难度较大；因树种、树龄、区域及火灾类型差异较大，林木损失程度难于判定。
（三）部分地方财政补贴保费配套难和造林监管难。全省129个县（市、区）中，有78个是国家级贫困县，部分县级财政极为困难，不能及时、足额配套财政补贴保费，甚至部分州级财政配套保费也难以到位。如文山州因州级财政困难，州县两级应配套部分保费，全部由各县县级财政承担，州级财政未给予配套，县级配套较为困难。同时，按相关规定，商品林保险赔款须直接兑付受灾林业经营者后应用于灾后恢复造林，林业部门缺乏相应的监督制约措施，难以对商品林灾后恢复造林实施有效监管。
（四）因集体林权制度改革尚不够彻底，少数林权证未落实到户，对森林火灾保险投保、理赔造成一定影响。按《农业保险条例》和《云南省森林火灾保险实施方案（试行）》规定，森林火灾保险赔款须兑付到林权所有者，但因部分地区至今尚未实际均山到户、部分林权有争议和纠纷等原因，森林保险赔偿到户有一定难度，相关问题处理不当，还会激化社会矛盾。同时，各地根据林权证确定的投保林地面积与实际使用的投保林地面积（森林资源二类调查确定的林地面积）有一定差距，基层林业部门有顾虑。
（五）方案下发晚，不同程度影响工作推进。因省政府批准的《云南省森林火灾保险实施方案（试行）》下发时，全省已进入森林防火期2个半月。收到方案后，各地须向政府请示汇报并根据方案研究具体的实施办法，需一定时间。方案确定后，通过公开招标顺利办理完招标采购，确定承保公司最快须22天。因此，待各地与承保公司签订保险服务协议，启动实施森林火灾保险工作，全省森林防火期已过4个多月，加之今年全省降水普遍增多，部分地区森林火灾风险甚至已基本落地，进一步加剧了商品林农保费收缴较为困难这一现实难题。同时，启动实施晚，也带来了"倒签单"的法律风险。
四、绩效自评情况及整改措施
（一）绩效自评情况。按照《省财政厅关于开展2017年农（林）业保险保险费补贴专项资金绩效评价工作的通知》（云财金〔2018〕88号）附表1设定的10项绩效指标，经严格自评，资金到位率、到位及时性、农业保险因地制宜、档案管理规范性、资金使用合规性、财务监控有效性、农业保险愿保尽保率、农业保险农户投保意愿增长率8项指标完成较好，各项指标自评为满分，农业保险预算完成情况、农业保险项目实施后财政资金撬动效应2项指标完成较差。其中，预算完成情况指标，预算时按符合参保条件的公益林、商品林全部参保足额纳入预算，实际参保率为66.39%，根据评分标准，自评得2分；财政资金撬动效应指标，财政资金杠杆放大倍率为4.63%，根据评分标准，自评得0分。最后自评分为82分（评分情况详见附表）。
（二）整改措施。针对以上困难和问题，下一步，省林业厅将进一步加强与省财政厅、云南保监局、财政部驻云南专员办等单位的沟通、协调，积极请示省委、省政府和国家相关部委，进一步健全调整完善森林火灾保险政策，进一步加强对基层林业、财政部门的协调、指导、监督和检查，克服畏难情绪，积极支持配合承保公司工作，形成合力，扎实做好商品林保费收缴、赔付等工作。同时，进一步强化宣传培训，积极引导林业经营者参与森林火灾保险，不断提高商品林参保面，并努力通过实施森林综合保险，提高赔付率，放大财政资金杠杆效应。
五、有关建议
目前，我省天然林（包括天然商品林）现已全面停伐，天然商品林农已无法通过采伐天然商品林获取收益，而财政对天然商品林农的补贴又很少（每亩财政每年补贴15元的管护费）。林农自愿缴纳天然商品林保费的意愿极低。同时，天然商品林全面禁伐后，天然商品林已与公益林功能类似，属纯生态公益性。鉴于当前实施的森林保险属公益性的政策险，目的和初衷是确保国土生态安全和林农灾后能恢复生产，商品林在正常生长时也具有固炭、净化空气、保持水土、涵养水源等功能，与公益林完全一致的生态功能；六年多的森林火灾保险实践已充分证明，商品林农保费收缴涉及860余万户林农，林农居住分散、山高路远，林地分散、大小不一，经济条件差异大，保费收取极为困难；加之，国家现行政策性保险制度仅保障灾后恢复所需成本部分，仅能避免因灾致贫和减少森林火灾对国土生态安全的危害，因此，建议商品林也由财政全额投保，将现行的森林保险做成纯政策性的社会公益性保险，确保中央的惠农政策切实落到实处。
附件：2017年云南省农业保险保险费补贴资金绩效自评指标体系--适用于农林财主管部门自评
云南省林业厅
2018年7月4日