云林函〔2020〕318号
民盟云南省委：
贵委提出的关于进一步加强我省生态扶贫工作的提案已交由我们研究办理，现答复如下：
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，把打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会作为实现第一个百年奋斗目标的重点任务。习近平总书记非常重视生态扶贫工作，亲自考察调研，并研究部署，作出了一系列重要论述。他明确指示，要把“生态补偿脱贫一批”作为“五个一批”的重要内容，探索一条生态脱贫的新路子，让有劳动能力的贫困人口转成护林员等生态保护人员。他特别强调，生态扶贫是在一个战场进行的两场战役，是“双赢”之策，要在山水上做文章，加大贫困地区生态保护修复力度，让绿水青山转变成金山银山。他明确要求，脱贫攻坚贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。要增加护林员等公益岗位，增加重点生态功能区转移支付，扩大政策实施范围;生态保护项目，要提高贫困人口参与度和受益水平。他多次强调，要因地制宜发展特色产业，扶贫开发要立足当地资源，宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜商则商、宜游则游，深度贫困地区要重点发展贫困人口能够受益的产业。云南省深入学习贯彻习近平总书记关于生态扶贫的重要论述，秉持“绿水青山就是金山银山”理念，进一步加深对生态扶贫这一重大任务的深刻认识和准确把握，把“生态补偿脱贫一批”作为我们的重要使命和职责，聚焦破解贫困山区有“生态”无“生计”的难题，全力推进生态扶贫工作，逐步建立生态扶贫长效机制，为云南脱贫攻坚、乡村振兴和生态文明建设夯实生态基础。
一、关于“统筹衔接脱贫攻坚与乡村振兴计划”
国家实施乡村振兴战略部署以来，云南省2018年5月出台了《关于贯彻乡村振兴战略的实施意见》，2019年2月编制印发了《云南省乡村振兴战略规划(2018-2022年)》，国家林草局2019年5月制定出台了《关于贯彻落实乡村振兴战略规划的实施意见》，提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。全省林草系统重点围绕“美丽乡村”和“美好生活”双美目标主动融入国家乡村振兴战略大局，先后组织编制了《云南林业脱贫攻坚实施方案(2018-2020年)》《打赢云南林业生态脱贫攻坚战三年行动方案》《云南省2019年农村人居环境整治乡村绿化工作方案》《云南省乡村绿化美化行动方案》《云南省省级森林乡村评价认定办法(试行)》等方案和制度，统筹推进全省林草生态扶贫和乡村振兴，积极开展生态保护、生态治理、生态产业等扶贫工作。“十三五”以来，以实施退耕还林还草、天然林保护工程、石漠化综合治理、陡坡地生态治理等林业生态建设项目为依托，加快国土绿化，推进村落周边裸露地块、“五采区”、25°以上坡耕地等区域的植被恢复，积极吸纳贫困地区人口参与造林绿化和生态产业建设，有效改善了我省贫困乡村生态环境和人居环境，促进了贫困乡村脱贫攻坚，既保护了绿水青山，又收获了金山银山。2014年启动新一轮退耕还林还草以来，贫困地区实施退耕还林还草1212.81万亩，占全省总任务的93.72%。截至2019年底，贫困地区建档立卡户累计实施退耕还林155.6万亩，涉及24.8万户、99.3万人，补助期内建档立卡贫困户可获得现金补助18.7亿元，户均获得现金补助7540元。2019年，全省235个自然生态风貌保存完好，山水林田湖草统筹治理规范，森林绿地建设有力，森林质量效益较高，乡村绿化管护有效，乡村生态文化底蕴深厚、浓郁的行政村被评为国家森林乡村。下一步，我们将研究编制“十四五”规划，做好生态扶贫与乡村振兴有效衔接，保持生态扶贫各项政策措施的稳定性和持续性，为乡村振兴提供坚强保障。
二、关于“探索开展生态资源环境价值核算”
生态系统生产总值(GEP)可以反映生态系统对经济社会发展的支撑作用，并为建立生态系统保护效益与成效的考核机制提供基础。目前，生态系统生产总值核算尚在探索研究阶段，研究成果还需要进一步总结，并取得相关主管部门的认可。绿水青山就是金山银山!如何评估绿水青山的价值，怎样衡量生态系统保护、建设的效果和绩效?目前，我省在生态文明建设和县域经济等考核中，已将生态系统保护建设成效纳入考核内容，并分别根据不同自然生态系统、不同指标进行核算、考核。如在森林生态系统方面，国家以培育稳定、健康、优质、高效的森林生态系统为目标，在考核指标设置时，采用森林覆盖率代表森林数量，乔木林每公顷蓄积代表森林质量，上年数作为存量，当年变化量作为增量进行考核，目前，考核办法、指标及结果得到了省委、省政府及相关部门、考核对象的认可。下一步，我们将根据资料数据情况，进一步完善考核评价体系，探索把森林结构等森林指标也纳入考核内容，逐步建立生态资源环境价值核算体系，为生态效益补偿、重点生态功能区转移支付提供理论和数据支撑。
三、关于“推动国家公园建设和体制改革，助力生态扶贫”
构建社区协调发展制度是建立国家公园体制的一项重要任务。按照党中央国务院关于建立国家公园体制的统一部署，2015年以来，我省以普达措为试点区，积极参与国家公园体制试点工作，在实现国家公园生态保护与脱贫攻坚的协同推进方面开展了大量工作。
(一)完善制度保障。2016年1月1日起施行的《云南省国家公园管理条例》明确要求“国家公园所在地的县级以上人民政府应当采取定向援助、产业转移、社区共管等方式，帮助原住居民改善生产和生活条件，扶持国家公园内和毗邻社区的经济社会发展，鼓励当地社区居民参与国家公园的保护”;2019年9月印发的《云南省人民政府办公厅关于贯彻落实建立国家公园体制总体方案的实施意见》要求“吸引社区居民参与国家公园的保护管理，提高‘造血式’补偿比重，优化社区发展模式，合理规划建设入口社区和特色小镇”;2020年7月印发的《香格里拉普达措国家公园特许经营项目管理办法(试行)》明确了多项保护原住居民利益的措施，如国家公园所在地原住居民在同等条件下，可依法优先取得实施销售生态产品或者提供自然观光导览、解说等不具有固定资产性质的特许经营服务项目经营权;特许经营者同等条件下应当优先雇用国家公园所在地原住居民投资、建设或者运营特许经营项目并确保居民与其他雇员同工同酬;特许经营费用于扶持国家公园内原住居民的发展项目的拨款补助或者贷款贴息等。
(二)强化实践探索。普达措国家公园多措并举，积极构建社区发展长效机制。一是社区产业发展长效扶持机制。迪庆州政府、国家公园经营企业联合出资，在国家公园内的核心社区建立访客接待设施，社区居民可以参与服务接待、提供生态农牧产品销售，增加社区居民收入，每户每年还可以获得不低于2万元的收益分红。二是旅游收益反哺社区发展机制。通过实施《普达措国家公园旅游反哺社区发展实施方案》，每年从旅游收益中拿出1500余万元资金，专项用于3696名社区居民的直接经济补偿和教育资助，增加了当地群众的收益水平，助力生态扶贫。三是社区优先就业扶持机制。制定了优先聘用社区居民参与巡护、环卫、交通、解说等服务的政策，经营企业为社区居民提供就业岗位约100个，社区员工占企业员工总数的1/3。通过国家公园带动，数千名原住居民参与到生态管护、巡护监测，为访客提供环卫、解说、餐饮等服务，交通、教育等生产生活条件显著改善，实现生态得保护，理念有转变，群众获增收，户均年收入从2万元增加到10万元，生态、社区、原住居民发展面貌焕然一新，“绿水青山就是金山银山”在这里得到生动实践。下一步，我们将进一步完善国家公园建设政策和推动体制改革，做好与乡村振兴战略衔接，带动公园周边社区一起发展，为云南国家公园建设发挥好示范引领作用。
四、关于“充分发挥生态扶贫政策更大效应”
实施生态护林员政策是落实生态扶贫工作的重要举措。2016年以来，我省生态护林员累计指标达到16.85万个，居全国第一。目前实际聘用生态护林员达17.04万名，人均年收入9000多元，共带动超过70万贫困人口稳定增收，有力解决了我省贫困山区就业困难的问题，实现了生态得保护，群众获增收，在一个战场赢得了两场“战役”的初步胜利。通过组织培训和队伍建设，生态护林员不仅承担森林、湿地等生态保护的职责，还积极参与林业法律法规宣传、造林绿化、生态产业建设、乡村人居环境提升、民族团结维稳等农村社会工作，拓展了生态护林员的作用。生态护林员通过巡山护林和参与乡村社会事业，受到了村民尊重，增强了自信，激发了内生动力，树立了靠劳动脱贫的观念。为充分发挥生态护林员政策更大效应，我们做了以下几方面的工作。
(一)完善相关政策和制度。在已有《云南省建档立卡贫困人口生态护林员选聘实施细则》《选聘建档立卡贫困人口开展生态护林补助资金管理办法(试行)》《云南省建档立卡贫困人口生态护林员管理实施细则》等管理制度的基础上，根据脱贫攻坚和生态管护需求，2020年，制定印发了《云南省护林员管理办法》，进一步规范了生态护林员和普通护林员的管理。
(二)加强管护体系建设。生态护林员政策明确规定，生态护林员的管护对象包括森林、草原、湿地及荒漠化土地等自然资源。《云南省护林员管理办法》也明确规定护林员的管护对象为森林、草原、湿地等自然资源和自然保护地，县级主管部门应整合林业和草原生态保护项目及资金，根据生态资源分布统一划定管护责任区，构建县、乡镇(街道办、森工企业、国有林场、自然保护地)、村(社区、办事处、管护站所)和责任区四个层级协同互联的护林员管理组织结构，建立全域覆盖、标准一致、管理规范的统一管护体系。目前已基本建成“点成线、网成面”的管护体系。
(三)加强履职能力建设，建立动态监管机制。生态护林员全部为建档立卡贫困人口组成，文化和劳动素质相对较弱，通过加大培训、监督、考核等管理力度，不断提高其履职能力。并通过动态调整机制优化护林队伍结构，目前已建立了生态护林员信息管理系统，构建起全省生态护林员网络化管理体系，形成了动态管理、监督有力的机制。下一步我们将按照《云南省护林员管理办法》，进一步加强管理，严格监督考核，对不符合选聘条件的、不履职的护林员予以解聘，建立动态聘用和退出的管理机制。
五、关于“加大生态文明创建力度”
生态文明建设示范区创建是践行习近平生态文明思想的具体体现，是推进生态环境高水平保护和经济社会高质量发展的重要检验，也是协同推进高水平保护和高质量发展的重要抓手。自2012年我省生态文明创建工作步入规范化、制度化正轨以来，各级党委、政府高度重视，纷纷扛起推进生态文明建设的政治责任，将生态文明建设创建工作作为生态扶贫工作践行习近平生态文明思想、争当生态文明建设排头兵、建设最美丽省份的有效载体和重要抓手，做到同部署、同检查、同考核，相互促进有机融合，确保生态扶贫工作坚定不移走以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展道路。截至目前，全省创建国家生态文明建设示范区7个，“绿水青山就是金山银山”实践创新基地3个;推荐楚雄州、怒江州、保山市昌宁县申报第四批国家生态文明建设示范州县和楚雄州大姚县、丽江市华坪县申报第四批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地;获省政府命名生态文明建设示范州(市)4个，生态文明建设示范县(市、区)65个，生态文明建设示范乡(镇、街道)1195个。下一步，将通过认真落实最高标准、最严制度、最硬执法、最实举措、最佳环境的要求，全力推动生态扶贫工作目标任务的高质量完成。
六、关于“着力提升生态建设产业化水平”
在脱贫攻坚行动中，我省生态扶贫坚持生态优先、绿色发展的总体思路，着力提升生态建设产业化水平，推进脱贫攻坚与美丽乡村建设同步、脱贫攻坚与农村人居环境提升并进、产业发展走生态经济发展之路。生态产业已成为贫困地区群众可持续增收的主要途径。
(一)实施净土农业行动
云南认真落实目标责任，切实加强农村人居环境整治、畜禽粪便污染治理、秸秆综合利用、废弃农膜回收等工作，取得了积极成效。
1.推进农村人居环境整治。截至2019年底，农村卫生厕所覆盖率81.99%，其中，无害化卫生户厕覆盖率40.39%。2020年1—5月，全省共改造建设行政村村委会所在地公厕1036座、农村无害化卫生户厕431038座。2020年1至5月，全省13409个行政村开展了村庄清洁行动，共清理农村生活垃圾91万吨，清理村内水塘1.89万个。
2.强化农业面源污染防治。一是推动化肥减量增效。制定印发《化肥农药负增长工作方案》《云南省主要农作物化肥减量增效技术指导意见》等，组织各地开展测土配方施肥，实施水肥一体化，开展有机肥替代化肥，推进种植业结构调整，在“九湖”流域等区域实施耕地流转和休耕等措施，抓好化肥减量工作。推进思茅、凤庆、洱源、大理4个县(市、区)有机肥替代化肥试点工作，实施果菜茶有机肥替代化肥示范面积2.82万亩。2019年化肥使用量(折纯)214.54万吨，比2018年减少2.87万吨、减1.3%，连续三年实现“负增长”。二是推动农药减量增效。制定印发《防病治虫保丰收行动方案》《云南省农作物重大病虫害防控技术方案》等，组织各地抓好农药减量措施落实。围绕“九湖”流域等重点区域建立水稻救灾减灾绿色防控和统防统治融合示范49个，茶叶绿色防控示范2个，带动全省推广绿色防控1785.6万亩，统防统治2856.72万亩次。2019年全省农药使用量(折百量)为1.623万吨，比2018年减少0.11万吨、减6.3%，农药使用量连续五年实现“负增长”。三是开展秸秆综合利用。制定《云南省“十三五”秸秆综合利用实施方案》《云南省2019-2020年农作物秸秆综合利用实施方案》，建立健全全省秸秆资源台账。2020年在宾川、隆阳、景谷、新平4个县(区)开展秸秆资源化利用整县推进试点工作。2019年秸秆综合利用率为83%。四是实施农膜回收利用。按照《关于做好废旧农膜回收利用推进环境污染防治工作的实施意见》，建立监测统计制度，在宣威、建水、昭阳、砚山、祥云5县(市、区)建立20个农膜残留监测点。引导责任主体与当地经销企业、用膜企业签定农膜回收责任书。鼓励支持社会投资参与废旧农膜回收利用工作，加大回收加工企业的培育力度，拓宽废旧农膜回收利用渠道。截至目前，已建塑膜(含农膜)回收企业8家，回收加工产能10余万吨，大棚膜、烟草用膜基本实现回收利用。五是加强农田节水灌溉。结合高标准农田建设项目的实施大力发展高效节水灌溉，加强节水灌溉工程建设和节水改造工作。2020年，国家下达我省高效节水灌溉90万亩，已将任务下达到16个州(市)124个县(市、区)。农业灌溉用水量81亿立方米，农田灌溉水有效利用系数为0.487。六是推进畜禽粪污资源化利用。印发《云南省畜禽粪污资源化利用技术规范(试行)》，认真落实《云南省畜禽养殖废弃物资源化利用工作方案》，将“畜禽粪污资源化利用率”纳入全省“三农”工作考核指标，推动畜禽规模养殖场废弃物处理利用配套设施建设。截至目前，全省畜禽粪污综合利用率为85%，已完成9623家规模养殖场设施装备配套，占2020年农业农村部下达10193家规模养殖场的94.41%。
3.开展受污染耕地安全利用。印发《云南省受污染耕地安全利用工作方案(2019—2020年)》，编制《云南省严格管控类耕地种植结构调整或退耕还林还草工作实施方案》，2019年在31个试点县(市、区)的受污染耕地安全利用区和严格管控区内，采集7大类、84种作物样品7190个。2020年1至5月，已采集作物样品2872个。在31个县(市、区)开展耕地土壤环境质量类别划分试点，其余98个县计划于2020年6月底前完成耕地土壤环境质量类别划分工作。2019年，完成受污染耕地安全利用集中推进区269万亩。2020年1至5月，完成受污染耕地安全利用面积419万余亩。
(二)培育新型经营主体
通过加强新型经营主体培育，强化利益联结，发挥新型农业经营主体带贫作用。一是坚持优先发展壮大龙头企业。2018年8月省政府办公厅出台《关于促进农产品加工业跨越发展的实施意见》，鼓励农业企业全产业链发展;省财政、工信、农业、林草、商务、招商等6部门联合出台《培育绿色食品产业龙头企业鼓励投资办法》，对投资8大重点产业的企业投资额达10亿、5亿以上的，分别给予10%、5%的一次性奖励。在加强农业产业化龙头企业的认定监测方面，我省重点做好国家级龙头企业、省级龙头企业新增认定和运行监测工作。2019年，我省13个农业龙头企业被新认定为国家级农业龙头企业，全省国家级农业龙头企业达39个，省级以上农业龙头企业达842个;我省3个林业龙头企业被新认定为国家级林业龙头企业，全省国家级林业龙头企业达15个，省级以上林业龙头企业达762个。二是大力规范提升农民专业合作社。先后印发《关于开展云南省农民专业合作社“空壳社”专项清理行动方案》《云南省贯彻落实〈关于开展农民合作社规范提升行动的若干意见〉的任务清单》《扎实开展全省农民专业合作社“空壳社”专项清理行动“回头看”工作方案》，加强合作社规范管理、提升发展质量、助推脱贫攻坚。三是不断优化完善利益联结机制。出台《关于进一步加强产业扶贫工作规范“双绑”机制的指导意见》，大力推广“双绑”模式，以订单生产、生产托管、土地流转、股份合作、资产租赁、就业务工等多种利益联结方式为纽带，推动企业绑定合作社、合作社绑定贫困户，进一步提高产业扶贫组织化程度。修订了《云南省林业产业省级龙头企业认定和管理办法》，引导全省林业企业进一步完善利益联结机制，充分发挥产业龙头带动作用，进一步巩固“企业+合作社+农户+基地”生产模式，让贫困户通过林地流转、劳务收入和入股分红等多渠道增加经济收入。
(三)强化生态扶贫支撑
经过多年的发展，目前，全省木本油料林种植面积达5150万亩，全省人均达1亩以上。其中核桃、澳州坚果面积、产量均居全国之首，成为贫困地区的“铁杆庄稼”“绿色银行”。为进一步促进生态产业持续发展，强化生态扶贫支撑，以“打造世界一流“绿色食品牌”为契机，按照省委、省政府要求，起草了《中共云南省委 云南省人民政府关于着力打造具有国内外市场强劲竞争能力的核桃产业体系的意见(送审稿)》，正在编制《云南核桃和澳洲坚果产业技术标准》，加强对生态产业顶层设计，进一步加大生态产业扶持力度，提升产业的组织化、标准化水平。一是实施核桃初加工和澳洲坚果精加工机械一体化技术示范与推广项目。2019年，在17个县组织实施第一批核桃初加工和澳洲坚果精加工机械一体化技术示范与推广项目，提高云南核桃和澳洲坚果产品的加工机械化水平。首次举办生态产业有机认证培训班，引导全省开展绿色、有机产品认证，鼓励各地发展生态林产业，通过规范水肥管理、病虫害防治等生产措施，促进生态产业从数量增长型向质量提升型转变。今年，还将组织实施第二批核桃初加工机械一体化技术示范与推广项目，对核桃主产区购置初加工机械设备给予补助，让好核桃产出好产品，增强产业扶贫带贫能力。二是大力开展招商和产品推介活动。2019年，先后深入上海、浙江、江苏、广东等省市，开展招商行动，对接省外优质企业。精心组织上海农博会、商洽会森林生态产品展、中国义乌森林产品博览会、广州林果博览会，达成合作意向协议224个，签订协议47个，签约金额约10.5亿元。接下来，还将组织全省有关企业，特别是贫困地区从事生态产业的企业赴上海、广州、杭州等地开展森林生态产品展销推介活动，进一步密切产销对接，将更多健康、生态、安全的森林生态产品推向全国主要市场，通过消费扶贫，促进贫困地区增产增销增收。三是加强科技示范推广，助力生态产业发展。“十三五”以来，推广先进适用技术和科技成果在贫困地区落地转化，在全省贫困县共开展103个中央和省级林业科技推广项目，投入资金9675万元，培训脱贫致富带头人和乡土人才3.7万人，建立推广示范基地4.4万亩，辐射带动面积43万亩。
总之，通过生态扶贫，不仅提升了绿水青山颜值，还做大了金山银山增量，切实增加了贫困群众收入，赢得了山区群众的高度认可。与此同时，我们也清醒地认识到，与山区贫困群众迫切期盼相比，与我省资源蕴藏的巨大潜力相比，仍然存在差距和不足。如：生态扶贫需要大量的资金扶持、农业农村污染治理需要国家加大转移支付力度、生态治理需要巩固、生态护林员履职能力弱、生态产业底子薄、脱贫内生动力不足、以及退耕还林还草项目缺乏后续政策支撑等，今后我们将认真研究加以解决。
当前，脱贫攻坚已进入最后总攻阶段，我们将紧紧围绕“两不愁三保障”目标，整体推进生态扶贫工作，稳步增加贫困群众收入，为我省全面打赢脱贫攻坚战、与全国人民同步小康作出应有贡献。下一步，我们将按照习近平总书记提出的摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管“四个不摘”要求，保持生态扶贫政策的稳定性和延续性，并在“十四五”规划编制中，研究制定生态扶贫与乡村振兴有效衔接，加大生态文明创建，持续增加投入，加强农村人居环境整治和面源污染防治，加大生态保护和生态治理力度，全力推进生态产业高质量发展，使生态扶贫惠及更多贫困群众，巩固脱贫成效，为乡村振兴打下坚实的生态经济基础。
衷心感谢民盟云南省委对生态扶贫工作的关心和支持!希望你们继续发挥民主党派参政议政、关心贫困群众、关注生态建设的重要作用，提出更多意见和建议，为我省生态脱贫攻坚贡献智慧。
云南省林业和草原局
2020年8月26日
(联系人及电话：规财处韩文洪 0871—65011380)