云林字〔2018〕1号
周智鸥委员：
首先衷心感谢对生态建设工作的关心和支持!
您提出的《关于建设生态强省的提案》，已交由省发展改革委、省环保厅、省农业厅、省林业厅、省水利厅、省旅游发展委员会分别办理。结合我厅职责，现就涉及林业的事项答复如下：
一、"党的十八大"以来林业生态建设成效
2013年以来，在省委、省政府的坚强领导和国家林业局大力支持下，全省林业系统深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话特别是考察云南重要讲话精神，紧紧围绕中央关于生态文明建设和林业工作的决策部署，自觉践行新发展理念，抢抓机遇、攻坚克难、锐意改革、精准发力、狠抓落实，主动融入和服务国家生态安全战略，着力保护云南森林和湿地资源，大力开展国土绿化，深入推进林业各项改革，切实维护生物多样性，加快推进林业产业发展，积极促进生态脱贫攻坚，全面推进"森林云南"建设，各项工作取得显著成效。
（一）扎实推进林业生态工程建设。全省累计投入林业建设资金388.3亿元，完成营造林5187.6万亩（其中造林3072.7万亩，营林2114.9万亩）；年均管护森林1.98亿亩；实施新一轮退耕还林和陡坡地生态治理740万亩（其中新一轮退耕还林任务580万亩）；完成石漠化综合治理680万亩；新建沼气池18万户、节柴改灶68万户、农村太阳能热水器68万台。全省林地面积由3.75亿亩增加到3.91亿亩，位居全国第二；森林覆盖率由56.24%提高到59.7%，位居全国第七；森林蓄积量从16.93亿立方米增加到19.3亿立方米、增长11.93%，位居全国第二。
（二）着力加强森林资源和生物多样性保护。根据国家划定并严守生态保护红线的要求，科学划定并严守生态红线，实现一条红线管控重要生态空间。严格执行林地等级管理、用途管制、定额管理和森林采伐限额管理政策，合理调控林地供应结构和保障重点，有效控制森林资源不合理消耗。加大执法力度，坚决打击破坏森林资源的违法犯罪行为。创建国家级森林城市2个、省级森林城市1个；新增国家公园5个，国家级自然保护区4个、国家湿地公园14处、国家湿地公园14处、国家森林公园4个，国家公园、各级自然保护区、森林公园分别达到13个、160个、45个；新认定并公布省级重要湿地15处，开展退化湿地恢复近2万亩，以九大高原湖泊为主的309万亩湿地资源得到有效保护。全省的各类保护地总面积达5423万亩、占国土面积的9.2%，保护地网络布局更加合理、类型更加齐全，90%的典型生态系统和85%的重要物种得到了有效保护。
（三）不断提升森林资源"三防体系"。牢固树立"防范第一""绿色防治"的理念，将工作思路由传统的重灾后扑打转为重灾前预防，高位推动防火责任落实，高度重视林业有害生物防治工作，林业灾害防治应急能力水平不断提升。2013年以来，全省年均发生森林火灾176起、受害森林面积1646公顷，分别比前5年下降了50%、14%，全省卫星热点数量、火灾次数、受害森林面积3项指标连年下降；林业有害生物年均发生面积580万亩，防治面积535万亩，成灾率2.37‰，无公害防治率达96％，种苗产地检疫率99%，均低于国家控制指标。
（四）大力发展高效林业产业。深入推进林业供给侧结构性改革，在"特"字上做文章、下功夫，念好"山字经"、唱好"林草戏"，重点推进木本油料、林下经济、森林旅游、森林康养、森林庄园等特色林产业。全省林业行业总产值从2012年的840亿元增加到2016年的1705亿元，2017年有望突破1900亿元。林下经济经营面积达6800万亩，产值超过650亿元；以核桃、澳洲坚果为主的木本油料种植面积由4450万亩增加到5000万亩，产量由70万吨增加到108万吨，产值由200亿元增加到315亿元，种植面积、产量、产值均居全国之首。以自然保护区、国家公园、森林公园、湿地公园为主要依托的森林生态旅游年收入突破80亿元。林业企业达1.5万多户，成立林农专业合作社近5000家，林产品对外贸易稳步增长，松茸已连续多年保持我省第二大出口农产品地位。
（五）深入推进林业改革。大力推进集体林权制度、自然保护区管理体制、国有林场、国家公园体制试点等林业重点领域改革，报请省政府出台了《关于完善集体林权制度的实施意见》，在全国率先建成了覆盖全省的林权管理和林权服务信息网络。成立了全省国有林场改革工作领导小组，制定了《云南省国有林场改革实施方案》，与各州、市政府签订了改革工作目标责任书，目前全省135个国有林场改革实施方案已通过审批，占需编制方案148个林场的91%，国有林场管理林地面积由4241万亩增加到5127万亩，99%的国有林场定性为公益性事业单位，全额纳入各级财政预算保障。通过实施天保工程，1.2万名重点森工企业职工全部实现就业，全部参加了养老、医疗、生育、工伤、失业等社会保险，企业退休人员实现了社会化管理，确保了林区社会稳定。出台了加快推进自然保护区管理建设的意见、贯彻落实湿地保护修复制度方案的实施意见以及云南省自然保护区管理机构管理办法，妥善解决了省级以上自然保护区机构、编制、人员经费、财政供养、人员身份等问题。以云南模式开展的国家公园试点工作成效显著，国家公园建设上升为国家战略，《云南省国家公园管理条例》成为我国大陆首部国家公园地方法规。在全国率先开展极小种群保护，极小种群拯救保护工作得到国家林业局高度认可，上升为国家行动。
（六）全面实施林业生态脱贫攻坚。深入贯彻中央和省委、省政府关于扶贫工作的决策部署，切实加大林业生态治贫、绿色脱贫、精准扶贫工作力度，加大退耕还林、天然林保护、特色优势林产业等林业项目、资金整合和倾斜力度，大力开展生态治理扶贫和特色林产业开发扶贫。共落实林业扶贫资金277.8亿元，启动实施了生态护林员精准脱贫工作，落实建档立卡贫困户生态护林员4.54万名，带动17.58万人建档立卡贫困人口精准脱贫；加大退耕还林，重点向贫困乡、贫困村和建档立卡贫困户倾斜，2014-2017年全省92%的退耕还林还草任务624.86万亩安排到了贫困县，前三年（2014-2016年）建档立卡贫困户累计退耕还林85.1万亩，涉及15.6万户57.9万人，补助期内建档立卡贫困户将获得现金补助10.2亿元，户均6538元、人均1762元。强化易地扶贫搬迁林业支持政策措施，批准易地扶贫搬迁项目356件、使用林地1948公顷、免收森林植被恢复费1.7亿元，林业助力脱贫攻坚取得了明显成效。
总体上，全省上下形成了各级党委政府高度重视、相关部门大力支持、社会各界普遍关注、广大农户主动参与的林业建设大好局面，全省林业发展实现了生态建设与产业发展并重、生态改善与林农获益双赢的重大转变，为维护生态安全、促进农民脱贫致富、推动云南经济社会绿色发展、跨越发展作出了积极贡献。
二、关于建议中几个具体问题的答复意见
提案就我省生态建设中存在生态系统时空分布不均匀、大部分林区属性和林改发生加大偏差、生态功能划分和生态补偿机制没有建立、生态利用率低等4方面主要问题进行了深入全面的分析，找到了我省生态建设症结所在，问题找的准、分析有深度。提案所提的4条建议既体现了国家生态文明建设精神，又结合我省实际，具有较强的针对性和可操作性，对指导我省林业生态建设工作具有十分重要的意义。下一步，我们将结合工作推进和实际充分吸纳并逐步落实到林业生态建设和保护工作中，具体如下：
（一）关于省委省政府制定生态强省的发展战略规划的建议
已落实情况：一是在顶层设计方面，为充分发挥林业在云南经济社会发展和生态文明建设中的重要作用，2009年，省委、省政府出台了《关于加快林业发展建设森林云南的决定》。2011年和2016年，国家林业局与省政府分别签署了《加快林业生态安全屏障和生物多样性宝库建设战略合作协议》和《关于加快推进云南省争当全国生态文明建设排头兵战略合作框架协议》。2012年，省政府出台了《关于加快森林云南建设构建西南生态安全屏障的意见》，编制印发了《云南省生物多样性宝库和生态安全屏障建设规划（2011-2020年）》、《云南省生态文明建设林业行动计划（2013-2020年）》、《云南林业发展"十三五"规划》等综合性规划。同时，与省科协联合开展了《云南省建立国家生态文明试验示范区》战略研究，形成许智宏院士专家建议书并获得李克强总理的重要批示。开展了云南省生态足迹与生态承载力研究，形成了《云南省生态足迹与生态承载力评估报告》,组织了森林、湿地生态服务功能价值评估（2016年）和生物多样性评估（2016年）。一系列政策和规划的出台，进一步理清了林业生态建设思路，明确了发展方向和目标，为建设云南强省打下坚实基础。二是在森林和湿地生态效益补偿方面，努力探索实践，全面推进森林生态效益补偿工作，我省森林生态效益补偿面积从2004年启动时的1600万亩扩大到现在的13207万亩，补偿标准从每年每亩5元，提高到国有权属每年每亩10元、集体（个人）权属每年每亩15元。补偿资金从启动时每年8000多万元增加到现在的18.5亿元，基本形成了以公共财政投入为主的森林生态效益补偿机制。加快推进湿地生态效益补偿，2014 -2017年，在财政部和国家林业局的支持下，我省获准在滇东北和滇西北2处高原湿地生态补偿试点项目，共安排补偿资金6000万元，其中：大山包国际重要湿地3500万元，纳帕海国际重要湿地2500万元。湿地生态效益补偿试点项目的实施，使2. 06万亩湿地得到休养生息，退化湿地得到恢复，湿地生态服务功能得到加强。
建议采纳打算：我们将进一步加快生态强省林业建设步伐，在宏观上与全省生态文明建设上同频、共振，实行全省生态建设一盘棋，重点做好以下工作：一是重点实施好《云南省生态保护与建设规划（2014-2020年）》和《云南省生态文明排头兵规划（2016-2020年）》涉林建设任务。二是逐步完善公益林生态效益补偿制度。制定出台《云南省公益林管理办法》，稳步提高公益林补偿标准，配合发改、财政等部门，探索建立起"政府主导、社会参与，公共财政为主、市场筹措为辅"的补偿基金筹措机制和跨流域补偿机制，积极协调发改、财政从国家层面开展试点，出台相关政策，按照"谁受益，谁付费"原则，推进森林生态效益补偿取得新进展、新突破。三是完善湿地生态效益补偿机制。在稳步推进大山包、纳帕海国际重要湿地的湿地生态效益补偿试点的基础上，依据《全国湿地保护"十三五"实施规划》，积极争取国家在我省国家级湿地类型自然保护区、国际重要湿地开展湿地生态效益补偿，巩固试点成效，扩大补偿范围和对象，进一步加强我省退化湿地生态系统生态修复，提升湿地生态质量。
（二）关于改变生态建设发展的模式，不再搞"一刀切"、"一阵风"式的指挥的建议。
已落实情况："十三五"初期，林业部门为落实主体功能区规划，优化林业发展空间布局，提出了构建与主体功能区相适应的生态安全格局、林业生产力总体布局和林产业发展布局。生态安全格局是综合考虑国家和云南省主体功能区规划，结合云南生态区位条件、生态功能和生态脆弱区域分布特点，确定以青藏高原东南缘生态屏障、哀牢山-无量山生态屏障、南部边境生态屏障、干热河谷地带、滇东-滇东南喀斯特地带、高原湖泊区和其他点块状分布的重要生态区域，构建云南"三屏两带一区多点"的生态安全格局。以此作为生态建设的战略重点和骨架，着重稳固生态基础、丰富生态内涵、增加生态容量，为生态文明建设提供安全保障。林业生产力总体布局是结合云南森林资源分布现状，水土流失状况，城市发展布局等，林业生产力总体布局实施"东建、西保、北治、南休、中增绿"。林业产业发展布局是以森林资源禀赋为基础，结合交通区位、产业发展现状，按各具特色、集群发展的思路进行产业发展布局，重点发展九大林业产业。着力促进木本油料、林下经济、生态休闲服务业、观赏苗木等优势绿色林产业提质增效，引导木材加工、林化工、林浆纸、竹产业、野生动物驯养繁殖等传统产业健康发展。"一个格局二个布局"提出为"十三五"期间林业生态建设指出了前进路径，防治出现"一刀切"、"碎片化"和"撒胡椒"等不系统、不科学的林业生态建设之路。
建议采纳打算：我们将按照党中央、国务院不断强化生态文明建设顶层设计，结合林业"一个格局二个布局"发展要求，重点抓好以下工作：优化布局，突出重点，以抓好城镇面山、主要交通沿线、重点旅游区交通干线两侧、重要江河流域、九大高原湖泊等重点区域的植被恢复为目标，调整优化林种结构，让重点地段、重要区域更绿更美。集中力量，汇聚人、财、物发力重点区域，将整合退耕还林和陡坡地生态治理、天然林保护、防护林建设等重大生态修复工程，打一场攻坚战。发挥林业优势，积极融入和推动实施乡村振兴战略，启动实施乡村绿化美化工程，抓好四旁植树、村镇绿化、庭院美化等身边增绿行动，统筹好城乡绿化，大力推进森林城市、森林城镇、生态文化村创建，全面加强乡村原生植被、自然景观、古树名木、小微湿地保护、着力打造生态乡村。实施森林质量精准提升工程，以森林抚育、低效林改造、国家储备林、珍贵用材料基地建设等项目为抓手，加快培育多目标多功能的高质量森林，努力提高林地生态、经济综合产出率，确保森林数量和森林质量持续稳定增长。
（三）关于严格控制生态旅游项目的建议
已落实情况：《中华人民共和国自然保护区条例》《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》《云南省自然保护区管理条例》等自然保护区法规均已明确规定自然保护区的核心区和缓冲区禁止开展旅游活动，并要求"在自然保护区的实验区内开展参观、旅游活动的，由自然保护区管理机构编制方案，方案应当符合自然保护区管理目标"、"在自然保护区组织参观、旅游活动的，必须按照批准的方案进行，并加强管理"、"严禁开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目"、"在自然保护区的外围保护地带建设的项目，不得损害自然保护区内的环境质量"。国家和省关于自然保护区管理的有关文件也对加强自然保护区旅游活动监管作出相应规定，如《云南省人民政府关于进一步加强自然保护区建设和管理的意见》（云政发〔2011〕225号）要求"在实验区开展生态旅游，必须编制规划，按照程序报行政主管部门审批，同时要对旅游活动实行动态监管，并建立自然保护区旅游经营评估和经营淘汰机制，限期整治与保护目标相悖的旅游项目，依法取缔未经审批的项目"；《国家林业局关于加强自然保护区建设管理工作的意见》（林护发〔2015〕55号）要求"在保护区实验区开展资源利用活动，要对允许利用的资源种类、数量、范围、时段和方式等，编制资源利用方案或生态旅游规划，并进行环境影响评价和对主要保护对象的影响评价，经科学论证和批准后组织实施"；《国家林业局办公室关于进一步加强林业自然保护区监督管理工作的通知》（办护字〔2017〕64号）要求"对自然保护区建设项目实行严格管制，原则上不允许新建与自然保护区功能定位不符的项目，包括但不限于以下项目：1.高尔夫球场开发、房地产开发、索道建设、会所建设等项目......"。此外，《关于进一步加强在云南自然保护区、风景名胜区、自然遗产地和文化遗产地进行影视拍摄活动管理的意见》（云广发〔2006〕247号）、《关于加强设计自然保护区、风景名胜区、文物保护单位等环境敏感区影视拍摄和大型实景演艺活动管理的通知》（环发〔2007〕22号）等文件对在自然保护区开展的影视拍摄、大型实景演艺等活动也作出要求。
为科学发展生态旅游，切实加强对自然保护区内旅游活动的监管，我厅严格执行有关法律法规、文件和技术标准要求，积极指导各自然保护区科学编制生态旅游规划，通过签订规范的特许经营合同规范旅游经营机制，并通过中央环境保护督察、"绿盾2017"国家级自然保护区监督检查专项行动、省级环境保护督察专项行动等行动，坚决打击和整治涉及自然保护区核心区和缓冲区的旅游活动，以及未批先建、超容量接待、配套环保设施不健全等违法违规问题。
建议采纳打算：一是强化责任落实。深入贯彻《各级党委、政府及有关部门环境保护工作责任规定（试行）》，切实健全完善并执行好保护发展森林资源目标责任制，充分发挥责任制总抓手和总推进器的作用，强化责任落实，以最严格的制度和长效机制保护管理好全省森林资源。二是严格资源管理。禁止在自然保护区、森林公园、湿地公园、国有林场范围内建设高尔夫球场、开发房地产、采石采矿等商业开发，禁止不符合规划、不符合林地保护等级和国家级公益林保护等级要求的建设项目使用林地；做好林地审批事中事后监管，严把审核审批关，加大审批事项跟踪巡查、检查力度，确保建设单位规范用地。三是完善长效机制。研究建立有效预防、监测、查处的全方位森林资源保护长效机制，做到标本兼治，切实从根本上遏制破坏森林资源违法犯罪现象。四是强化依法治林理念。加强林业法规学习，进一步强化依法治林理念，切实运用法治思维和法治方式推进森林资源保护管理工作，让法治林业建设在我们的具体工作中取得实效。
（四）关于鼓励和支持社会资本和个人，在非保护区范围内大力发展林业经济的建议。
已落实情况：在公共财政投入难以大幅度增加的背景下，我们立足全省林业发展实际，从发挥市场在资源配置中的决定性作用，按照"政府引导、市场运作，平台承贷、项目管理、持续经营"的思路和模式，以林业开发性政策性贷款项目和林业PPP项目为抓手，统筹中央省级资金和金融社会资本，积极稳妥推进林业投融资机制创新，研究出台了鼓励和引导社会资本参与林业建设的政策措施和完善政策鼓励。截止目前，以国家储备林和森林质量精准提升工程为突破口，与国开行和农发行合作累计落实了林业政策性贷款项目18个，批复贷款金额90.7亿元，已发放贷款28.8亿元，涵盖领域了国家储备林、森林质量精准提升、生态旅游、森林公园建设、河道生态建设和修复、湿地保护与生态恢复治理、森林防火应急通道建设等领域。
为推动工程规模化发展、集约化经营，切实破解工程推进过程中瓶颈问题，研究出台了《关于完善政策鼓励和引导社会资本进入退耕还林还草工程建设的指导意见》，提出了"先建后补""引进社会资本参与工程建设"等工作建议，指导各地积极引进社会资本参与新一轮退耕还林还草工程建设和运用管理，积极探索创新退耕还林经营机制和模式，通过鼓励企业、大户等社会资本通过土地流转、入股等形式参与退耕还林工程。同时，鼓励和引导农户通过流转土地、入股和优先务工，参与产业发展，并从中取得劳务、股权收益或经营收益。2014-2016年，全省共有1503家公司（专业合作社、大户）参与实施新一轮退耕还林工程建设，实施面积37.3万亩，占任务总量的9.6%；签订合同11万份，涉及15.8万户退耕农户、63.7万人，已初步形成了租赁开发、股份合作、复合经营等多言经营机制。
建议采纳打算：一是继续推动大规模国土绿化行动，创新国土绿化机制，丰富全民义务植物尽责形式，探索先造后补、以奖代补、赎买租赁、贴息保险、以地换绿灯多种方式，引导企业、集体、个人、社会组织等各方面资金投入。二是推动集体林地"三权分置"，完善集体林权规范流转、抵押贷款、放活经营政策措施，加强林权信息化和社会化服务系统建设，促进集体林多种方式适度规模经营。三是抓住国家开展开放性政策性贷款和发展绿色金融债券政策机遇，按照"省级主推、地方主筹、银行主贷、林业主建"的思路，创新条件畅通社会资本进入林业的渠道，联合金融机构推出一批符合林业需求的金融产品。四是积极培育和壮大参与退耕还林工程的各类新型经营主体，鼓励和引导农户通过土地流域或将土地、劳力、政策性补助等生产要素投资入股到企业、专业合作社等经营主体，集中连片实施，规模化经营。
感谢您长期以来对生态环境保护工作的关心和支持，希望今后继续支持我们的工作，提出宝贵的意见和建议。云南省林业厅 2018年5月2日