云林函〔2019〕325号
九三学社云南省委：
贵委在提出的关于推进云南省国家公园建设与管理的提案，交由我局研究办理，现答复如下：
建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，是我国生态文明制度建设的重要内容。为探索资源保护可持续发展路子，1996年起，我省率先在全国开展了国家公园这一新型自然保护地模式的研究、探索和实践；2008年被国家林业局确定为国家公园建设试点省，按照"研究-试点-规划-标准-立法-推广"的步骤，积极探索国家公园保护、建设、管理的有效模式；2015年被国家发改委等13部委办局确定为全国国家公园体制试点省，以香格里拉普达措国家公园作为试点区，积极推进国家公园体制试点工作。在历经了研究探索阶段、建设试点阶段后，目前已进入国家公园体制试点阶段的关键时期。
一、关于完善法律制度
省委、省政府高度重视国家公园立法工作，早在2007年，我省就组织开展了《云南省国家公园立法可行性研究》。经过近5年的立法研究与相关准备工作，《云南省国家公园管理条例》于2013年11月正式进入立法程序，2015年11月经省十二届人大常委会第二十二次会议审议通过，2016年1月1日正式施行，成为了我国大陆首部国家公园地方立法。《云南省国家公园管理条例》总结吸纳了我省近20年来国家公园建设和管理的成功经验，在国家没有相关法律法规、其他省份尚无经验可以借鉴的情况下，我省在国家公园立法方面先行先试，体现了先行先试、改革于法有据的精神，为规范国家公园管理、有效保护利用资源提供了法制保障，同时也为国家层面相关立法进行了有益探索，被省人大常委会称为立法引领改革的典范。
《云南省国家公园管理条例》发布后，我局结合国家公园体制试点工作要求，及时启动了《云南省国家公园特许经营项目管理办法》（后改为《普达措国家公园特许经营项目管理办法》）等配套法规的起草工作，在《香格里拉普达措国家公园体制试点区试点实施方案》中明确了普达措国家公园体制试点区在试点期间应健全高山牧场、居民点调控等管理规定，并结合自然资源部督察意见，督促普达措国家公园体制试点区启动了《香格里拉普达措国家公园保护条例》的修订工作。
根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》，建立国家公园体制试点工作将于2020年结束，目前着手起草《国家公园体制试点条例》，其现实指导作用将较为有限。建立国家公园体制为国家事权，当前国家林草局已经启动了国家公园立法工作，我局将进一步加强与国家林草局的联系，积极参与国家公园立法有关工作，争取将《云南省国家公园管理条例》的更多内容上升到国家层面，待国家公园有关法律法规正式施行后，再结合国家层面的新要求及时修订《云南省国家公园管理条例》。
二、关于高度重视，力争融入国家发展战略
作为一项重要的政治任务，省委、省政府高度重视普达措国家公园体制试点工作。2017年，省政府成立了云南省国家公园体制试点工作领导小组，领导小组在省林业厅下设办公室，在迪庆州人民政府下设工作推进组，负责普达措国家公园体制试点的具体工作。根据国家发改委批复的《香格里拉普达措国家公园体制试点区试点实施方案》，省政府印发了《香格里拉普达措国家公园体制试点工作重点任务分解方案》，确定了12项体制试点重点任务，以及具体的责任部门。目前，我省已完成"加强组织领导"、"制定特许经营管理办法"、"统筹资金渠道"、"开展第三方评估"和"总结试点经验"等5项任务，其余任务均在积极推进。试点过程中，省政府多次召集领导小组成员就具体工作进行研究，省委编办、省财政厅和我局就普达措国家公园的管理体制和资金保障也进行了多次专题研究。
《建立国家公园体制总体方案》下发后，省委、省政府高度重视，《省委全面深化改革领导小组2018年工作台账》将"制定贯彻落实建立国家公园体制总体方案的实施意见"列为重要改革任务。2018年，我局起草了《关于贯彻落实建立国家公园体制总体方案的实施意见》（以下简称《实施意见》），提出了我省建立国家公园体制的指导思想、基本原则、主要目标、重点措施和保障体系。2019年6月17日，《实施意见》经省政府常务会议审议通过。在《实施意见》中，我们将"抓住关键，着力突破香格里拉普达措国家公园体制试点工作制约因素"和"健全机制，逐步构建以国家公园为主体的云南自然保护地体系"作为两项重点任务，并明确了"采取整合一批、提升一批、取消一批等方式，研究提出我省国家公园空间布局、建设数量和规模，并积极争取纳入国家层面的国家公园体系"等具体落实措施。
2018年，我局已组织完成了原林业部门管理的各类自然保护地管理评估工作和《云南省建立以国家公园为主体的自然保护地体系研究》。目前正在开展新转隶林草部门管理的各类自然保护地的评估工作，以便及时、准确、全面掌握全省各类自然保护地的资源家底、空间重叠情况、建设管理现状和存在问题，为下一步按照国家要求开展好自然保护地优化整合、空间布局和建立以国家公园为主体的自然保护地体系奠定基础。
三、关于完善财政保障机制，加大对普达措国家公园的财政支持
省政府办公厅在印发的《香格里拉普达措国家公园体制试点工作重点任务分解方案》（云政办函〔2017〕51号）中提出了"统筹资金渠道"的保障措施。根据要求，省级有关部门积极为普达措国家公园筹集资金，如我局和省发改委积极争取国家支持，下达了2017年和2018年普达措国家公园体制试点区尼汝片区保护利用基础设施建设项目中央预算内投资共8000万元；省财政厅将国家公园体制试点纳入了重点生态功能区转移支付范畴；我局争取到碧塔海国际重要湿地保护资金4000万元，加强了森林、湿地生态系统的保护力度。
为进一步强化财政保障，加大财政资金对国家公园的投入，我局开展了大量工作，通过多种渠道积极向财政部、国家发改委、国家林草局等国家有关部门汇报，请求国家支持普达措体制试点区开展集体林赎买试点，在解决重点生态系统保护、重要物种栖息地保护和恢复，保障试点区在生态保护优先的前提下，实现国家代表性和全民公益性，同时建议国家在特许经营、提高试点区生态补偿标准等体制机制创新方面给予我省更多的政策指导与支持。
四、关于推行特许经营，推动国家公园回归公益属性
在20余年的国家公园探索实践中，我省始终坚持积极探索管理权与经营权分离的管理模式，并在《云南省国家公园管理条例》中明确要求"国家公园的经营服务项目实行特许经营制度"。2015年，我局组织完成了"云南省国家公园特许经营研究"，在此基础上，我局组织起草了《香格里拉普达措国家公园特许经营项目管理办法》（以下简称《办法》），从国家公园特许经营项目的确立与招标、特许经营协议的订立与履行、特许经营费的缴纳与使用等方面规范了国家公园项目特许经营的整个流程。为避免垄断经营、整体转让，遏制宗教商业化倾向，《办法》明确了普达措国家公园特许经营项目仅限于开展必要和适当的自然观光、科研、教育、游憩等经营服务活动，且国家公园门票和宗教活动不得列为特许经营项目。为构建高效的资金使用管理机制，保障国家公园的保护、运行和管理，《办法》明确了特许经营费纳入省级财政，实行收支两条线管理，主要用于国家公园生态保护补偿，公共基础设施建设和运营、重要生态系统和自然文化资源的保护管理、扶持国家公园内原住居民的发展和提升国家公园保护、科研、游憩、教育和社区发展功能迫切需要的支出等项目的补助或者贷款贴息。《办法》已于2018年7月上报省人民政府审查印发，待其发布实施后，我局将积极指导普达措国家公园体制试点区完善特许经营方案，推行规范的特许经营。
五、关于协调国家公园社区利益
我省在国家公园探索实践过程中，高度重视社区与国家公园的协调发展，将"社区发展"列为国家公园五大功能之一，并在《云南省国家公园管理条例》及有关管理政策中明确了地方政府及国家公园管理机构等有关部门在协调社区利益、促进社区发展方面的职责。
普达措国家公园建立以来，迪庆州人民政府通过制定实施《普达措国家公园旅游反哺社区发展实施方案》，在国家公园旅游收益反哺社区发展机制、社区产业发展扶持机制、社区优先就业扶持机制、社区教育激励机制等方面开展了大量有益探索，实现了生态保护与民生改善的协调统一，为全国国家公园体制建立提供了宝贵的经验。但是，面对国家公园体制试点方面的新要求，普达措国家公园在社区可持续发展方面还存在社区补偿未有效贯彻生态补偿理念、过度依赖资金补偿、反哺资金来源渠道单一、社区参与层级较低；社区发展缺乏长远规划、居民点缺乏有效管控，村民随意改变房屋建设规模、样式，扩大耕地，污染物管理不到位，草场过牧等问题。我局已通过督查、调研等形式积极指导地方政府完善社区发展政策，也在《实施意见》中提出了"完善社区共管机制"的具体措施。
六、关于实行严格的保护制度
建立国家公园的目的是保护自然生态系统的原真性、完整性，始终突出自然生态系统的严格保护、整体保护和系统保护。我省将生态系统完整保护的思维贯穿于国家公园划定、建设、保护、利用等管理全过程。划定国家公园范围时，不仅着眼于核心资源的保护，更强调核心资源所依存的自然环境和生态系统的整体保护，将更大范围的森林、湿地、草甸、野生动植物栖息地、民族村落等纳入保护区域，体现了山水林田湖草生命共同体系统保护的理念；在处理已有自然保护地功能区划与国家公园功能区划的关系时，确保原有核心保护区域不减少，保护强度不降低；同时充分考虑"范围集中连片"、"权属清晰"、"以国有自然资源为主"等特征，使国家公园成为以国有土地（林地）为主的，具有相对独立性和连续性的地域单元。为突出生态系统的原真性保护，国家公园实施严格的分区管控，《云南省国家公园管理条例》规定严格保护区禁止人为活动，生态保育区禁止保护和科研以外的活动和设施建设，游憩展示区、传统利用区只允许建设必要的公共基础设施和公众服务设施、开展与保护目标相一致的经营利用活动。普达措国家公园体制试点区规划的游憩展示区面积占总面积的4.58%，实际使用面积比例尚不足3%。在报请省政府审议的《关于贯彻落实建立国家公园体制总体方案的实施意见》中，我局提出了"严格保护管理制度"的具体措施。
七、加强备选地综合科学考察
开展深入的综合科学考察，摸清资源本底，是确定一个区域是否适合以国家公园模式进行管理的基础性工作。根据国家林草局有关要求和地方政府实际需求，2018年，我局支持西双版纳国家级自然保护区开展了新一轮的综合科学考察工作，2019年，我局计划支持哀牢山国家级自然保护区、无量山国家级自然保护区开展综合科学考察工作，为下一步亚洲象国家公园、哀牢山--无量山国家公园的设立工作奠定基础。
根据《建立国家公园体制总体方案》，国家公园由国家批准设立并主导管理，国家公园设立标准和相关程序明确后，由国家公园主管部门组织对试点情况进行评估，研究正式设立国家公园，按程序报批。目前，国家林草局正在牵头制定《国家公园设立标准》和《全国国家公园总体发展规划》，待其正式印发后，我局将指导符合条件的区域严格按照国家要求开展国家公园报批、规划编制等工作。
八、关于进一步加强能力建设，提升管理水平
我省的国家公园管理历来坚持科学的决策机制，2009年起，省政府就成立了云南省国家公园专家委员会，在国家公园总体规划、管理与申报评估、项目论证、标准编制、能力培训、政策研究等方面发挥了重要的咨询指导和技术支撑作用。为进一步充实专家团队，提升决策咨询水平，我局在筹备组建第三届专家委员会时，吸纳了省外有关领域的多名专家，为云南国家公园管理提供智力支持。近年来，我局已支持首都师范大学、中科院昆明动物所、云南大学、西南林业大学、省社会科学院等科研院所开展了10余项国家公园的研究项目，目前正在积极支持西南林业大学筹备成立中国林学会国家公园分会，以及国家公园发展研究所的调整工作，搭建云南省国家公园科研平台。普达措国家公园体制试点区也与10余个科研院所、社会团体合作开展了大量研究工作，扩大了试点区的社会影响，奠定了良好的社会基础。此外，我局每年都举办自然保护地管理人员、科研人员等培训班，并从资金、技术等方面支持各相关保护地按需求举办各类培训，提高从业人员的专业素质和政策水平。在《实施意见》中，我局提出了"健全社会参与机制"的具体措施。
当前，建立国家公园体制已成为国家重要战略部署，虽然我省在20余年的探索实践中积累了丰富经验，但面对国家公园体制改革的更高目标和新要求，我省国家公园体制试点还有很多工作需要完善和加强。衷心感谢贵委对我省国家公园管理工作的关心和支持，希望对我们的工作多提宝贵意见。
云南省林业和草原局
2019年6月20日