国家林草局、国家发展改革委、财政部、自然资源部日前联合印发《林业草原保护利用“十五五”规划》。《规划》提出，到2030年，“三北”工程三大标志性战役取得决定性胜利，完成自然保护地整合优化，森林、草原、湿地、荒漠生态系统质量和服务功能不断增强，林草多元供给和消费场景更加丰富，林草产业总产值迈上新台阶。
《规划》凝聚各方心血，汇聚集体智慧。过去一年多来，广大群众踊跃建言献策，几十位院士专家从多维度把脉问诊，发改、财政、自然资源等部门全程参与，从发展理念、思路、目标、任务、工程乃至规划框架等方面予以指导。7月29日，国家林草局组织召开《规划》实施座谈会，相关专家和部委、省区林草部门代表紧扣规划实施提出意见建议。
系统思维统揽全局 拓展“两山”转化路径
中国工程院院士 刘世荣
《林业草原保护利用“十五五”规划》以系统思维统揽全局，以科学理念指导实践，以改革创新驱动发展，守住了生态安全底线，拓展了“两山”转化路径，为建设美丽中国、实现人与自然和谐共生的现代化提供了坚实的林草支撑。
一是体现科学理念引领，彰显系统治理的思维。
《规划》把统筹林草资源、国土空间、生态系统和统筹科学保护、系统治理、合理利用有机结合，林草资源管理与国土空间治理形成了一体化。
林草资源保护治理放在国土空间治理的大格局中谋划，这是一个创新。符合国家山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的要求，同时体现了“三绿”并举、“四库”联动有机结合，深刻阐释了林草多功能多价值的特点，为“两山”转化指明了实践路径。
《规划》立足生态本底和资源禀赋，明确北方扩绿、南方提质为主的国土绿化总体格局，对“三北”工程区、青藏高原生态屏障区、长江重点生态区和南方丘陵山地带、海岸带等都分别赋予了差异化功能定位。这种因地制宜、精准施策的思路，体现了对自然规律的尊重和科学务实的治理智慧。从战略高度让林草规划实现了理念和路径的转变。林草资源培育利用升级为科学保护、系统治理、合理利用的多维系统集成，使单一林草资源管理转为融合到国土空间治理，从单一生态治理转为全空域、全地域、全链条的系统化保护和系统治理。
二是明晰发展目标，突出高质量发展的主线。
《规划》明确的指标具有约束力和引领性，承上启下，体现了发展递进的过程。其中，到2030年森林覆盖率达到25.8%，森林蓄积量达到224亿立方米，这两个约束性指标既保持与国家自主贡献目标的有效衔接，又考虑到了森林资源增长的现实可能性、构建国土生态和安全屏障的战略需求，以及应对气候变化的“双碳”战略目标。另外，林草产业总值从现在11万亿元提升到14万亿元，体现了推动生态产业化和产业生态化的坚定决心，以及人与自然和谐共生的绿色发展理念和高质量发展的引领。
《规划》通过部署六大任务和九大工程架构来确保目标落地，特别是提到森林质量精准提升方面，部署1亿亩以上的森林经营任务，明确提出推进森林结构、树种结构调整，加大人工针叶纯林改造力度和珍贵树种的栽培比例。这有助于解决我国长期存在的林分质量不高、人工林纯林生态功能偏弱的突出问题，也从根本上找到了发展的新路径。
三是改革创新并举，全面激活发展的内生动力。
《规划》把改革创新提到了治理效能的高度，在多个领域实现了质的突破。其中，集体林权制度改革方面，提出推广“农户、村集体与国有林场、国有企业、金融机构和社会资本合作共富的模式；国有林场改革方面，探索收入分配激励机制；森林可持续经营方面，推动”场、村“的联合经营，这些举措都直接面向基层森林经营实践中的堵点和难点，有望释放巨大的改革红利。
在碳汇方面，明确实施森林生态系统固碳增汇能力提升工程。从目前研究结果看，通过森林可持续经营与利用，把握保碳、增碳、扩碳和延碳4个路径，有助于将中国林草碳汇做大做强，在“碳中和”方面发挥压舱石作用。在科技赋能领域，《规划》特别强调了天空地一体化建设体系和人工智能林草行动，推动数字技术与林草深度融合，这也是目前国内外一个新的发展态势。特别是中国作为科技大国走向科技强国，林草现代化管理就必须融入现代科研体系，包括大数据和AI等，同时也将国家储备林建设服务带动林下经济、森林康养等新业态纳入了产业体系，全面展现了林草事业面向未来发展的开放姿态。
构建适配新质生产力的林业新型生产关系
中国人民大学教授 温铁军
当前，我们必须高度关注党的二十大所表述的中国发展阶段性变化。党的二十大报告中明确指出，中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。这意味着林业发展直接相关的宏观背景已从工业化阶段转向了新的生态化发展阶段，林业发展战略、规划、政策需要以“新质生产力就是绿色生产力”为理念进行深刻调整。
发展新质生产力是推动林草高质量发展的内在要求和重要着力点，不仅要对林草湿荒的内涵做出深化调整，更要求对以往基于工业化阶段“粗放数量型增长”形成的林业经济结构和产业结构进行深化调整，并且要通过改革加快形成与新质生产力相适应的新型生产关系。
构建林业新型生产关系，需要确定经济主体及其财产关系实现形式。例如，在南方集体林区，集体经济和林农收入不再主要依赖林业经营，当林农不再以林业为主业时，其作为林业直接经济主体的地位便需要重新审视。北方国有林场同样面临类似问题，当生态保护取代木材经营成为主要任务时，如何界定其功能定位亟待破题。这就要遵从核心指导思想——“生态产品价值化实现形式”。要高度关注“生态产业化、产业生态化，推进生态资本深化”，最终实现生态产品的价值化。
在全球资本过剩势必造成的结构调整中，林业若能构建新型生产关系、确立新型经济主体，便能有效承接资本。具体路径上，可以考虑让国有林业公司成为银行低成本对接的公贷主体，同时利用林交所作为对集体经济和林农直接融资平台，将林草湿荒的经营权集中到相对有规模的经济主体手中。为此，建议国家局层面成立具有投资功能的公司，为各地调整林区资源空间结构、发展大康养业态提供支撑。
林区资源空间结构调整必须落实“全方位、全地域、全过程”的系统化要求，对林区自然资源进行数字化管理。将林分结构调整从工业化阶段单纯追求木材蓄积量、出材率转向生态化阶段服务于人的需求，与水系流域建设、山区全域改造相结合，并利用到林业产业结构调整，融入新业态。
2025夏季达沃斯论坛提出，到2030年，积极保护自然的解决方案每年或可带来10万亿美元的商业机遇，其中20%会在中国。如何把森林大康养、林分结构调整、林下经济发展和这20%相结合，是落实《林业草原保护利用“十五五”规划》过程中需要把握的重点。
总之，从工业化向生态化的阶段性转变，是新阶段林草行业面临的重大机遇，“十五五”期间，应抓住全球资本过剩条件下的结构调整契机，通过深化生产关系改革、调整空间结构，将资本引入林草湿荒为本底的新业态发展中，推动大林业高质量发展。
锚定规划宏伟蓝图 强化科技人才支撑
北京林业大学党委书记 王涛
《林业草原保护利用“十五五”规划》站位高、视野宽、谋划实，深入践行“林草兴则生态兴、生态兴则文明兴”重大论断，立足生态保护全局、聚焦行业发展痛点，系统擘画未来五年全国林草高水平保护与高质量发展宏伟蓝图。《规划》最大亮点是首次推动林草资源管理与国土空间治理深度融合，统筹空间、生态、资源要素一体配置，协同推进科学保护、系统治理、合理利用，实现了治理理念、治理模式、治理体系的重大创新突破。
“十五五”期间，北京林业大学将全面对标对表《规划》重大任务清单，聚焦种质资源创新、森林精准经营、自然保护地建设、荒漠化系统治理、林草资源高值利用、林草产业就业等六大领域，全力服务林草行业高质量发展大局。
一是做强林草种质资源保护创新，筑牢种业安全战略根基。高质量承担国家林草种质资源设施保存库建设任务，系统布局林草种质资源收集保存、精准鉴定、创新利用全链条科研攻关，助力我国从林草种质资源大国向林草种业强国迈进。
二是深化全周期多功能森林精准经营，赋能森林质量稳步提升。重点围绕全周期多功能森林经营模式集中攻关，打造森林经营数字孪生平台，实现森林资源动态监测、智慧诊断、精准施策。
三是系统支撑以国家公园为主体的自然保护地体系现代化建设。搭建空天地一体化、多技术融合的全域生态监测体系，探索“一园一评估、一湿地一方案”的精细化保护治理模式，助力自然保护地体系建设提质升级。
四是深耕荒漠化系统治理科技攻关，全力服务“三北”工程攻坚战。围绕沙区监测、生态保护、系统修复、合理利用开展全链条科技攻关，搭建跨境沙尘模拟、区域生态智慧决策等数字化平台，为“三北”工程三大标志性战役提供坚实科技支撑。
五是攻坚林草资源高值利用技术，激活绿色产业发展动能。依托支撑林草资源高效转化、提质增值的坚实学科基础和高水平科研平台，将聚焦林草生物质高效利用、林源天然产物生物合成等关键核心技术领域集中攻关，积极拓展低空经济、林草生物医药等新兴赛道，推动林草产业提质增效。
六是完善林草产业就业测算体系，夯实富民林业发展基础。构建覆盖核心层、关联层、衍生层的全链条林草就业核算体系，为行业政策制定、产业扩容增效、民生福祉提升提供科学支撑。
学校将紧扣林草高水平保护和高质量发展需求，统筹教育、科技、人才一体发展，着力培养“林草+人工智能”跨学科复合型人才，持续为全国林草战线输送专业化人才。本科生层面，将实施林草重点领域国家级特色优势专业集群提质工程，筑牢学生生态保护实操能力与产业实践应用根基。研究生层面，将构建联动行业龙头企业、国家级自然保护地及科研院所的协同育人机制。聚焦林草种业、森林防火需求大力培养专业化人才，锤炼研究生综合实践能力。同时，将打通基层从业人员在职培训通道，统筹培育高端科研人才、产业技术骨干、基层管护人才三支队伍，精准服务林草行业多层次人才需求。
生态与产业结合 发展现代草牧业
中国科学院植物研究所研究员 景海春
《林业草原保护利用“十五五”规划》把生态保护、产业发展和区域发展协同谋划，体现了生态、生产、生活的协调融合，保护利用分区划片有约束性指标也有预期性指标，“推进草畜共治”“探索现代生态草牧场建设”等新思路让人兴奋。
实现共同富裕最大难度和空间在林区、牧区。我国草原面积辽阔，兼具生态屏障和保障粮食安全的双重作用。面向“十五五”，草原治理不仅是生态需要，也是践行大食物观、构建多元化食物供给体系的需要，要向草原要蛋白、要热量。当前，农业种植结构与国民膳食结构不匹配，林草产业发展能够带来很好的调整和补充。
第一，要做草畜一体化的延伸。防沙治沙不只是种草保护草原，而是要与畜牧业的发展结合，发展生态草牧业。通过生态、产业一体化发展，将原来割裂开的草原和草产业、草和牧形成一个整体。改草治沙，需要搞好水资源和物种的配置，以种适地、人工种草。中国科学院生态草牧业团队在山东东营治理沙荒地、盐碱地提出要改变育种观念，原来是改造盐碱地适应作物，现在是筛选耐盐碱作物，形成了“以种适地”的模式。这个地方能种什么，能发展什么样的产业？以此作为改草治沙的原则。
第二，草原地区要“以小保大”。实践表明，在水分条件好的情况下，种1亩草的生产力相当于天然草场的10—15倍，体现了种草和产业发展的有效衔接。随着降雨线北移西扩，我国适合种草的地越来越多，具备发展现代草牧场的自然条件。草原牧区通过发展适度规模的人工草地，将大面积天然草地从放牧压力中解放出来，充分发挥其生态功能。
多年生人工草地可以实现“以小保大”。保守测算，在400毫米降水线为界的农牧交错带，至少有5000万亩土地可以用来人工种草。如果做到“以种适地”，就可以有15亿羊单位生产出来，真正实现“以小保大”，保护恢复更大范围的草原。
目前，现代草牧场还处在概念阶段，应该怎么经营、经营尺度在哪、如何跟产业结合？这需大量的落地实践，建议围绕《林业草原保护利用“十五五”规划》，开展现代草牧场示范点建设，将科技、资源、经营包括产业化的市场对接一体化推进，推动草原草业高质量发展。
从科技支撑方面，可以考虑三个方面：第一，通过建设多年生人工草地、改良天然草原和推行草畜共治，有效缓解天然草场的承载压力；第二，探索现代草牧场的经营模式，建立相应的标准规范；第三，将现有草场重要的大模型，如生物物种多样性的诊断大模型、草畜平衡大模型引入到草场管理，为资源的可持续利用提供科学数据支撑。同时，希望国家林草局和中国科学院建立联动机制，共同打造一批示范区和示范样板。
“三位一体”推进林草治理能力现代化
自然资源部国土空间规划研究中心副主任、研究员 徐小黎
《林业草原保护利用“十五五”规划》体现了治理理念、治理逻辑和治理路径的根本性转变和提升。
《规划》呈现3个“三位一体”。
一是林草资源、国土空间、生态系统的“三位一体”。把资源管理和空间治理融合，这本质上是对山水林田湖草沙生命共同体这一科学论断的制度响应，只有把资源放在国土空间的整体格局中去保护利用，才能最大限度地维持生态系统的结构稳定性、过程连续性和功能完整性，也只有在国土空间的整体格局中去考虑资源利用，才能发挥资源的最大价值，特别是更好地实现生态产品价值。
二是科学保护、系统治理、合理利用的“三位一体”。科学利用方面，明确把林草资源放入优化国土空间背景下统筹考虑。系统治理方面，提出要把山水林田湖草沙作为一个生态系统整体考虑，强化区域协调、项目协同，发挥治理效应。合理利用方面，突出生态价值的溢出和永续利用。这三方面有机结合、缺一不可，既是空间秩序、生态修复和民生保障的有机统一，也是底线、路径和目标的有机统一。
三是生态、富民、人文的“三位一体”。特别是人文林业的提出，是适应当下经济社会发展变化，把人、社区、文化、权益这些精神价值放入林业系统的核心位置，让森林不仅是生态资源、生产资料，也是人的生活空间、文化载体和身份纽带，真正体现以人为本和人与自然和谐共生。
《规划》架构清晰，形成了目标、格局、任务、工程、政策、组织实施的完整治理逻辑。同时，首次提出国土绿化的总体格局，明确五大片区，治理重点更加突出，并提出六大任务、九大工程，推进规划目标有序落地。政策创新探索能够系统提升治理能效，资金、组织领导等保障措施则可确保规划蓝图实现。在组织实施部分，《规划》特别强调通过强化空间治理，落实用途管制和项目布局的要求，明确了最重要的实施路径。
针对《规划》实施，建议加快县域林草空间治理规划的编制，通过加大现有规划编制的探索、研讨培训，统一思想、统一目标、统一空间、统一管理。加强规划实施的科学监测与系统评估，以统筹的视角、“三位一体”的理念去评估规划任务和项目实施的成效。加大对林草产业发展的探索，发展新质生产力，培育消费应用新场景，探索更精细化、更具适应性的管理措施，推进从资源管理向空间价值提升、产业协同发展转变，真正实现林草治理能力现代化。